Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" жовтня 2014 р. м. Київ К/800/44214/14

Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Лиска Т.О. , Пасічник С.С. , розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.03.2014р. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2014р. у справі за позовом Відділу державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області до Прокуратури Жовтневого району Миколаївської області про визнання дій протиправними,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2014 року Відділ державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області звернувся до суду з позовом до Прокуратури Жовтневого району Миколаївської області , в якому просив визнати протиправними дії щодо винесення постанови від 14.02.2014р. про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосування законів, визнання нечинною та скасування зазначеної постанови.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.03.2014р., залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2014р., у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем не порушено вимоги ст. 83 Закону України "Про виконавче провадження" від 21.04.1999р. № 606-ХІV. Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, органи прокуратури не беруть на себе функцію відомчого управління та контролю. Така позиція судів обґрунтована тим, що перевірка безпосередньо матеріалів виконавчих провадження не проводилась, а об'єктом даної перевірки була діяльність відділу ДВС та діяльність його службових осіб.

У касаційній скарзі представник Відділу державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області з посиланням на порушення норм матеріального і процесуального права, допущених судами, просить судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову. Зазначає, що оскаржувана постанова порушує приписи ст. 83 Закону України "Про виконавче провадження", оскільки на думку позивача у прокурора Жовтневого району Миколаївської області відсутні повноваження для здійснення перевірок у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у виконавчому провадженні позивачем.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з урахуванням наступного.

Справа вирішується в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами відповідно до ст. 222 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки відсутні клопотання осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокуратурою Миколаївської області надано доручення прокуратурі Жовтневого району Миколаївської області провести перевірки з питань додержання законодавства при примусовому виконанні органами державної виконавчої служби постанов у справах про адміністративні правопорушення. Прокурором Жовтневого району Миколаївської області відповідно до вимог ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції на час прийняття оскаржуваного рішення) винесено постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів ВДВС Жовтневого РУЮ №15-19-539 вих 14 від 14.02.2014р.

Відповідно до змісту оскаржуваної постанови відповідача про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 14.02.2014р. підставою її прийняття було зазначено наявність значної суми нестягнутих в примусовому порядку адміністративних стягнень, що свідчило про можливі порушення вимог законодавства про виконавче провадження з боку органів ДВС.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначені в Законі України "Про виконавче провадження".

Так, відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 82 вказаного Закону рішення, дії або бездіяльність державного виконавця та інших посадових осіб державної виконавчої служби можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, або до керівника відповідного органу державної виконавчої служби вищого рівня чи до суду; боржник має право оскаржувати рішення, дії або бездіяльність державного виконавця та інших посадових осіб державної виконавчої служби виключно в судовому порядку.

Згідно зі ст. 83 Закону України "Про виконавче провадження" контроль за своєчасністю, правильністю і повнотою виконання рішень державним виконавцем здійснюють начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, а також керівник вищестоящого органу державної виконавчої служби; контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, а Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби; забороняється втручання інших державних або недержавних органів та їх посадових осіб у виконавче провадження, крім випадків, передбачених цим Законом.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про виконавче провадження" прокурор бере участь у виконавчому провадженні у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Інших можливостей для участі прокурора зазначеним законом України, який є спеціальним нормативним актом, не передбачено.

Статтею 250 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення, має право: порушувати провадження в справі про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; вносити подання, оскаржувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення, а також вчиняти інші передбачені законом дії.

Відповідно, зазначений у ст. 250 КУпАП перелік об'єктів прокурорського нагляду не дає можливості автоматично віднести до нього також і процедуру проведення перевірки будь-якого виконавчого провадження, а не тільки того, в якому прокурор бере участь у відповідності до положень Закону України "Про виконавче провадження".

Статтею 3 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Принципи організації і діяльності прокуратури закріплені в ст. 6 вказаного Закону, відповідно до якої, зокрема, органи прокуратури України здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів; захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак; вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення.

Відповідно до ст. 12 Закону України "Про прокуратуру" прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

Згідно зі ст. 19 цього ж Закону предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Частиною 2 вказаної статті закріплено, що перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора; прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про те, що зі змісту положень вказаної статті дії державного виконавця по примусовому виконанню судових рішень підпадають під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів.

До визначених ст. 20 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції на час прийняття оскаржуваного рішення) повноважень прокурора при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів поряд з іншими віднесено також право прокурора вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Отже, враховуючи закріплення на законодавчому рівні права нагляду прокурора за додержанням і застосуванням закону про виконавче провадження, прокурор відповідно до ст. 20 Закону України "Про прокуратуру" не наділений правом самостійно здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах конкретного виконавчого провадження.

До того ж, за змістом ч. 1 та ч. 2 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора; при цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань; у разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності; у зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Позиція відповідача, підтримана судом апеляційної інстанції, щодо відсутності порушення з його сторони вимог Закону України "Про виконавче провадження", оскільки перевірка обмежувалась діяльністю службових осіб органів ДВС та проводилась відносно виконавчих проваджень, є помилковою.

Підставою проведення перевірки, як зазначено в оскаржуваній постанові, вказано наявність значної суми нестягнутих в примусовому порядку адміністративних стягнень, що свідчило про можливі порушення вимог законодавства про виконавче провадження з боку органів ДВС.

За наявності таких підстав не вбачається можливим проведення перевірки діяльності органів ДВС по примусовому стягненню зазначених сум адміністративних стягнень без відповідних матеріалів виконавчого провадження. Надання оцінки вищезазначеним діям органів ДВС є можливим тільки з урахуванням та на підставі таких матеріалів. Це є перевіркою органами прокуратури саме матеріалів виконавчого провадження, незважаючи на їх опосередковане отримання внаслідок залучення до процесу перевірки безпосередніх стягувачів, які є учасниками таких виконавчих проваджень.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що за наслідками проведеної перевірки відповідач прийняв подання від 25.02.2014р., в тексті якого є посилання на документальні матеріали конкретних виконавчих провадження, що підтверджує здійснення з боку органів прокуратури контролю за процедурою проведення виконавчих проваджень, що суперечить Закону України "Про виконавче провадження".

Наведені висновки узгоджується з правової позицією Верховного Суду України з даних правовідносин, викладеною в постанові Верховного Суду України № 21-10а11 від 21.02.2011р.

Враховуючи вищезазначене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог Відділу державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області.

Оскільки у справі не вимагається збирання або проведення додаткової перевірки доказів, обставини справи судами встановлені повно й правильно, але допущена помилка в застосуванні норм матеріального права, суд касаційної інстанції згідно зі ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, скасовує судові рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Відділу державної виконавчої служби Жовтневого районного управління юстиції Миколаївської області задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.03.2014р. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2014р. скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Задовольнити позовні вимоги.

Визнати протиправними дії прокурора Жовтневого району щодо винесення постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 14.02.2014р. Скасувати постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів ВДВС Жовтневого РУЮ № 15-19-539 вих 14 від 14.02.2014р.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута з підстав, у строк та в порядку, визначених ст.ст. 235 - 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Кочан В.М.

судді

Лиска Т.О.

Пасічник С.С.